IM NAMEN DER REPUBLIK!
Das Bundesverwaltungsgericht erkennt durch die Richterin MMag.a Dr.in Julia KUSZNIER über die Beschwerde des XXXX , gegen den Bescheid der Österreichischen Nationalbank vom 30.01.2023, Zl: XXXX , wegen Verletzung im Recht auf Auskunft nach dem Auskunftspflichtgesetz nach Durchführung einer mündlichen Verhandlung zu Recht:
A)
Der Beschwerde wird stattgegeben, der angefochtene Bescheid behoben und festgestellt, dass die belangte Behörde die beantragte Auskunft betreffend den Inhalt der Dienstbestimmungen I zu Unrecht verweigerte.
B)
Die Revision ist gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG zulässig.
Entscheidungsgründe:
I. Verfahrensgang:
1. Mit E-Mail vom 06.09.2022 wandte sich der Beschwerdeführer mit einem Auskunftsersuchen an die Österreichische Nationalbank (in der Folge auch „belangte Behörde“) und ersuchte um Übermittlung der Dienstbestimmungen I.
2. Mit Schreiben vom 07.09.2022 teilte die belangte Behörde dem Beschwerdeführer mit, dass die Dienstbestimmungen nicht an externe Personen weitergegeben werden dürfen.
3. Der Beschwerdeführer wies mit Schreiben vom selben Tag daraufhin, dass es sich bei den Dienstbestimmungen I um Ruhensbestimmungen von Bediensteten der Österreichischen Nationalbank handle, die keiner Geheimhaltung unterliegen würden. Sollte ihm weiterhin keine Auskunft erteilt werden, beantrage er einen Bescheid gemäß § 4 Auskunftspflichtgesetz.
4. Mit Bescheid vom 30.01.2023 zu Zl. XXXX wies die belangte Behörde den Antrag auf Erteilung einer Auskunft vom 07.09.2022 ab. Bei der Österreichischen Nationalbank handle es sich um ein beliehenes Unternehmen, dessen Wirkungsbereich sich auf jene einzelnen Agenden der Hoheitsverwaltung beziehe, die ihm gesetzlich zur Vollziehung übertragen worden seien. Mit dem gegenständlichen Antrag begehre der Beschwerdeführer Auskunft über die Personalverwaltung innerhalb der Österreichischen Nationalbank. Dies stelle keine vom Gesetzgeber übertragene Verwaltungstätigkeit dar. Vielmehr handle es sich um eine privatautonome Managemententscheidung des Direktoriums. Es bestehe daher keine Auskunftsverpflichtung.
5. Mit Bescheidbeschwerde vom 16.02.2023 führte der Beschwerdeführer zusammengefasst aus, dass es sich auch bei der Ruhestandsversetzung nach den Dienstbestimmungen I um die Besorgung von Verwaltungsaufgaben der belangten Behörde handeln würde, weshalb diese auch in den Kontrollbereich des Rechnungshofs falle. Die Österreichische Nationalbank stehe im 100%-igen Eigentum des Bundes und sei mit Agenden der Hoheitsverwaltung betraut.
Der Beschwerdeführer stellte den Antrag, den bekämpften Bescheid wegen inhaltlicher Rechtswidrigkeit und/in eventu wegen Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben und der Beschwerde stattzugeben.
6. Mit Beschwerdeergänzung vom 20.02.2024 wiederholte der Beschwerdeführer im Wesentlichen sein bisheriges Vorbringen und verwies in rechtlicher Hinsicht auf die Rechtsprechung des EGMR sowie des VwGH zu Art. 10 EMRK betreffend des Rechts auf Zugang zu Informationen.
7. Am 30.01.2025 fand eine mündliche Verhandlung vor dem Bundesverwaltungsgericht statt.
II. Das Bundesverwaltungsgericht hat erwogen:
1. Feststellungen:
1.1. Der Beschwerdeführer beantragte folgende Auskunft von der belangten Behörde:
„Sehr geehrte Damen und Herren! Für Vergleichszwecke zu Bundesbeamten darf ich höflich um Übermittlung der Dienstbestimmung I ersuchen. […]“
1.2. Die Österreichische Nationalbank ist eine Aktiengesellschaft. Alleinaktionär ist der Bund, in dessen Eigentum sich das Grundkapital von 12 Mio. Euro befindet. Die Aktionärsrechte des Bundes werden vom Bundesministerium für Finanzen ausgeübt.
1.3. Es existieren insgesamt fünf Dienstbestimmungen. Bei diesen handelt es sich um Vertragsschablonen, auf deren Basis individuelle Verträge mit den Bediensteten der Österreichischen Nationalbank abgeschlossen werden. Sie enthalten neben besoldungsrechtlichen Bestimmungen auch allgemein dienstvertragsrechtliche Regelungen.
1.4. Den Dienstbestimmungen I unterliegen alle Mitarbeiter der Österreichischen Nationalbank, die ihren Dienst bis zu einem bestimmten Stichtag angetreten haben. Insbesondere unterliegen den Dienstbestimmungen I auch Mitarbeiter, die hoheitliche Aufgaben wahrnehmen.
2. Beweiswürdigung:
2.1. Die Feststellungen ergeben sich aus dem unbedenklichen Verwaltungsakt, den Aussagen der Parteien in der mündlichen Verhandlung sowie den relevanten gesetzlichen Bestimmungen des Nationalbankgesetzes (NBG) und sind unstrittig.
3. Rechtliche Beurteilung:
Zu A) Beschwerdestattgabe
3.1. Rechtliche Grundlagen:
Gemäß § 20 Abs. 4 B-VG haben alle mit Aufgaben der Bundes,- Landes- und Gemeindeverwaltung betrauten Organe sowie die Organe anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts über Angelegenheiten ihres Wirkungsbereiches Auskünfte zu erteilen, soweit eine gesetzliche Verschwiegenheitspflicht dem nicht entgegensteht. Nähere Regelungen werden durch das Auskunftspflichtgesetz des Bundes und die Auskunftspflichtgesetze der Länder festgelegt.
Gemäß § 1 Abs. 1 Auskunftspflichtgesetz haben unter anderem die Organe des Bundes über Angelegenheiten ihres Wirkungsbereiches Auskünfte zu erteilen, soweit eine gesetzliche Verschwiegenheitspflicht dem nicht entgegensteht. Gemäß § 1 Abs. 2 Auskunftspflichtgesetz sind Auskünfte nur in einem solchen Umfang zu erteilen, der die Besorgung der übrigen Aufgaben der Verwaltung nicht wesentlich beeinträchtigt. Dadurch soll sichergestellt werden, dass an sich gerechtfertigte Auskunftsbegehren die Verwaltung nicht übermäßig belasten und dadurch an der Besorgung ihrer sonstigen Aufgaben hindern (vgl. mit weiteren Nachweisen VwGH 13.09.2016, Ra 2015/03/0038). Auskünfte sind zudem nicht zu erteilen, wenn sie offenbar mutwillig verlangt werden.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes kann nur gesichertes Wissen – sei es im tatsächlichen, sei es im rechtlichen Bereich – Gegenstand einer Auskunft nach dem Auskunftspflichtgesetz sein. Auskunftserteilung bedeutet somit die Weitergabe von Informationen über Angelegenheiten des Wirkungsbereiches der Behörde, die der Behörde – aus dem Akteninhalt – bekannt sind und nicht erst zum Zweck der Erfüllung der Auskunftspflicht beschafft werden müssen. Die Behörde ist nach dem Auskunftspflichtgesetz somit weder zu umfangreichen Ausarbeitungen noch zur Erstellung von Gutachten oder Statistiken oder zur Auslegung von Bescheiden verhalten (vgl. dazu VwGH 09.09.2015, 2013/04/0021 sowie VwGH 10.12.1991, 91/04/0053). Auskunftserteilung bedeutet die Weitergabe von Informationen über einen Akteninhalt, die in aller Regel nicht jene Detailliertheit an Informationen aufweisen wird, die bei der Einsicht in die Akten zu gewinnen wäre (ErläutRV 41 BlgNR 17. GP, 3; VwGH vom 9. September 2015, 2013/04/0021; vgl idS ferner etwa VwGH vom 26. November 2008, 2007/06/0084; VwGH vom 23. Juli 2013, 2010/05/0230).
Das Auskunftspflichtgesetz stellt, wie sich aus dem Gesetzeswortlaut und der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes klar ergibt, auf „Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches“ ab. Dies bedeutet, dass Auskünfte nur über solche Angelegenheiten erteilt werden müssen, die entweder schon Gegenstand eines Verwaltungsverfahrens vor der befragten Behörde sind beziehungsweise waren oder nach der sachlichen und örtlichen Zuständigkeit in einem Verwaltungsverfahren vor dieser Behörde zu entscheiden wären (vgl. VwGH vom 20.11.2020, Ra 2020/01/239 sowie VwGH vom 31.03.2003, 2000/10/0052).
Der VwGH hat zum Anwendungsbereich der Art. 20 Abs. 4 B-VG umsetzenden Auskunftspflichtgesetze einen umfassenden Ansatz vertreten; danach knüpft Art. 20 Abs. 4 B-VG mit der Wendung "alle mit Aufgaben der Bundes-, Landes- und Gemeindeverwaltung betrauten Organe" nicht an einen organisatorischen, sondern einen funktionellen Organbegriff an. Damit werden nicht nur Organe, die organisatorisch den Gebietskörperschaften zuzurechnen sind und Verwaltungsaufgaben besorgen, zur Auskunftserteilung nach Art. 20 Abs. 4 B-VG verpflichtet, sondern auch solche, die - ohne organisatorisch in die Verwaltungsorganisation eingegliedert zu sein - mit der "Besorgung von Verwaltungsaufgaben" betraut sind. Eine "systematische Reduktion" des ersten Satzes des Art. 20 Abs. 4 B-VG kommt wegen des erschließbaren Willens des historischen Gesetzgebers nicht in Betracht. Es ist davon auszugehen, dass dann, wenn der einfache Gesetzgeber erkannt hätte, dass er auch für die beliehenen und die sonstigen Körperschaften öffentlichen Rechts eine Regelung zu treffen gehabt hätte, er von dieser (durch Analogie anzunehmenden) Kompetenz auch Gebrauch gemacht und - weil Art. 20 Abs. 4 B-VG die größtmögliche Einheitlichkeit der Vorschrift über die Auskunftspflicht zum Ziel hat - für diese die gleichen Regelungen getroffen hätte (vgl. VwGH 22.08.2023, Ra 2022/10/0166; VwGH 12.12.2022, Ro 2021/10/0009; VwGH 28.6.2021, Ro 2021/11/0005).
Die ständige Rechtsprechung des VwGH, wonach sich die Auskunftspflicht "sowohl auf Angelegenheiten der Hoheitsverwaltung als auch auf solche der Privatwirtschaftsverwaltung" bezieht (vgl. zuletzt VwGH 29.3.2017, Ra 2017/10/0021), kann nicht dahingehend verstanden werden, dass davon ein dritter Bereich "verwaltungsinterner" Akte zu unterscheiden wäre, der vom Anwendungsbereich des Wr AuskunftspflichtG 1988 ausgenommen wäre. Vielmehr dient dieser vom VwG aufgegriffene Hinweis auf Hoheits- und Privatwirtschaftsverwaltung, der den Erläuterungen zur Regierungsvorlage des AuskunftspflichtG 1987 (ErläutRV 41 BlgNR 17. GP, S. 3) bzw. des Wr AuskunftspflichtG 1988 (ErläutRV BlgLT 6/1988, S. 5) entnommen ist, zur Klarstellung, dass die Verpflichtung zur Auskunftserteilung gerade nicht etwa bloß auf das hoheitliche Verwaltungshandeln beschränkt sein soll. Zu den Angelegenheiten im Wirkungsbereich einer Verwaltungsbehörde in diesem Sinne, über die Auskunft zu erteilen ist, sofern keine der im Gesetz genannten Gründe für die Verweigerung einer Auskunft vorliegen, gehören daher auch Angelegenheiten der Verwaltungsorganisation und des innerbehördlichen Vorschlagswesens. Die Rechtsansicht, wonach über "verwaltungsinterne" Akte keine Auskunft zu erteilen sei, ist unzutreffend (VwGH 29.05.2018, Ra 2017/03/0083).
Auch für die Verpflichtung von Verwaltungsorganen im funktionellen Sinn ist es irrelevant, ob Aufgaben der Hoheits- oder der Privatwirtschaftsverwaltung besorgt werden; entscheidend ist, ob das Handeln dem Staat zurechenbar ist. Dies ist insbesondere dann gegeben, wenn sie Aufgaben der Hoheitsverwaltung besorgen, kann aber auch der Fall sein, wenn sie in Formen des Privatrechts tätig werden (Perthold-Stoitzner, Auskunftspflicht2 (1998) S 91).
Wird eine Auskunft nicht erteilt, so ist auf Antrag des Auskunftswerbers hierüber ein Bescheid zu erlassen (§ 4 Auskunftspflichtgesetz).
3.2. Für konkreten Sachverhalt ergibt sich daraus Folgendes:
Die belangte Behörde verwies in der Begründung des angefochtenen Bescheides sowie in der mündlichen Verhandlung darauf, dass sich der Wirkungsbereich von Beliehenen auf jene (einzelnen) Agenden der Hoheitsverwaltung beschränke, die ihnen gesetzlich zur Vollziehung übertragen worden seien. Die Österreichische Nationalbank sei daher nur im Umfang der Wahrnehmung solcher, ihr vom Gesetzgeber übertragenen Aufgaben, etwa im Bereich des statistischen Meldewesens, des Devisengesetzes oder des Sanktionengesetzes, zur Auskunftserteilung verpflichtet. Die Personalverwaltung innerhalb der Österreichischen Nationalbank stelle jedoch keine vom Gesetzgeber übertragene Verwaltungstätigkeit das, die die belangte Behörde als Organ des Bundes zu vollziehen habe. Es handle sich daher nicht um eine Angelegenheit ihres Wirkungsbereiches im Sinne des § 1 Abs. 1 Auskunftspflichtgesetz, sondern um eine privatautonome Managemententscheidung.
Mit dieser Ansicht ist die belangte Behörde nicht im Recht:
Die Österreichische Nationalbank übt, soweit sie mit der Durchführung des SanktionenG oder des DevG und der dort geregelten Devisen- und Goldbewirtschaftung - als Angelegenheit des Geldwesens im Sinne des Art 10 Abs 1 Z 5 B-VG - betraut ist, behördliche Aufgaben, und zwar hoheitliche Funktionen der mittelbaren Bundesverwaltung aus. Folgerichtig statuiert § 7 Abs. 1 NBG, dass die Österreichische Nationalbank bei Vollziehung in Angelegenheiten des Geld-, Kredit- und Bankwesens die Bestimmungen des AVG anzuwenden hat. In diesem Aufgabenbereich ist sie ein "beliehenes Unternehmen" (VwGH 19.09.2001, 99/09/0248 mwN). Im Sinne des funktionellen Organbegriffs ist die Nationalbank daher grundsätzlich zur Auskunft verpflichtet. Dabei ist es irrelevant, ob Aufgaben der Hoheits- oder Privatwirtschaftsverwaltung besorgt werden; entscheidend ist, ob das Handeln dem Staat zurechenbar ist und es sich somit um Verwaltungsaufgaben im Sinne des Art. 20 Abs. 4 B-VG handelt. Der Verwaltungsgerichtshof nahm dabei in seiner Entscheidung vom 12.12.2022 (Ro 2021/10/0009) ein weites Verständnis des Begriffs „Verwaltungsaufgaben“ an und sah die Auswahl geeigneter Universitätsprofessor:innen nach dem im § 98 UG geregelten Verfahren, also nicht-hoheitliches Handeln eines nicht dem Bund, Länder oder Gemeinden zugehörigen Organs, als in untrennbarem Zusammenhang mit der Erfüllung der den Universitäten durch § 3 UG übertragenen (öffentlichen) Aufgaben stehend an, weshalb dieses Handeln als Verwaltungshandeln gewertet wurde.
Im konkreten Fall begehrt der Beschwerdeführer Auskunft über die Vertragsschablonen, auf deren Basis die individuellen Dienstverträge mit den Mitarbeitern der Österreichischen Nationalbank abgeschlossen werden, insbesondere über die pensionsrechtlichen Regelungen. Die mit dem gegenständlichen Auskunftsersuchen begehrten Informationen sind somit – wie die belangte Behörde zutreffend ausführt – dem Bereich der Personalverwaltung (und damit privatwirtschaftlichem Handeln) zuzurechnen.
Dieses Handeln ist jedoch aus folgenden Gründen dem Staat zuzurechnen und somit als Verwaltungshandeln zu sehen:
·Zum Einen steht die Personalverwaltung in untrennbarem Zusammenhang mit der Erfüllung der der Österreichischen Nationalbank übertragenen (öffentlichen) Aufgaben. So unterliegt – wie festgestellt – auch Personal, das im Rahmen des hoheitlichen Handelns der Österreichischen Nationalbank tätig ist, den gegenständlichen Dienstbestimmungen I. Dass mit diesem Personal letztlich ein privatrechtliches Dienstverhältnis begründet wird, steht der Annahme einer „Verwaltungsaufgabe“ nach der Judikatur des VwGH nicht entgegen (vgl. dazu VwGH 12.12.2022, Ro 2021/10/0009; VwGH 24.05.2018, Ro 2017/07/0026).
·Zum Anderen ist Alleinaktionärin der Österreichischen Nationalbank der Bund, wobei die Aktionärsrechte vom Bundesminister für Finanzen ausgeübt werden (§ 9 NBG). Der Präsident, der Vizepräsident und die acht weiteren Mitglieder des Generalrates werden von der Bundesregierung auf die Dauer von fünf Jahren ernannt (§ 23 NBG), wobei dem Generalrat die Festsetzung der Anstellungsbedingungen der Bediensteten der Österreichischen Nationalbank obliegt (§ 38 Abs. 2 NBG). Das Direktorium stellt die Dienstnehmer der Österreichischen Nationalbank an, soweit deren Ernennung nicht dem Bundespräsidenten vorbehalten ist. Dem Direktorium obliegt auch die Pensionierung, Kündigung oder Entlassung der von ihm angestellten Bediensteten (§ 32 Abs. 3 NBG). Die Mitglieder des Direktoriums werden vom Bundespräsidenten auf Vorschlag der Bundesregierung ernannt (§ 33 Abs. 2 NBG). Aus diesen Regelungen ergibt sich ein Zusammenhang zwischen dem Handeln der Bundesregierung und der Personalverwaltung der Österreichischen Nationalbank infolge der Ernennung jener Personen, die für die Personalverwaltung innerhalb der Österreichischen Nationalbank und die Erlassung der hier gegenständlichen Dienstbestimmungen I verantwortlich sind, durch die Bundesregierung.
·Schließlich sind von dem gemäß § 69 NBG zu ermittelnden Bilanzgewinn der Österreichischen Nationalbank bis zu 10% der Pensionsreserve zuzuführen, bis die Pensionsreserve dem erforderlichen Deckungskapital entspricht. Vom verbleibenden Reingewinn erhält der Bund vorerst 90%, vom restlichen Teil des Reingewinns erhält der Aktionär eine Dividende in Höhe von 10% seines Anteils am Grundkapital. Dies bedeutet, dass eine höhere Zufuhr zur Pensionsreserve (die wiederum abhängig unter anderem von den gegenständlichen Dienstbestimmungen I ist) die Gewinnabfuhr an den Bund schmälert und für den Bund einen Einnahmenentfall bedeutet, auch wenn für Pensionen nach den Dienstbestimmungen I grundsätzlich das Direktzusagesystem der Österreichischen Nationalbank besteht. Vor diesem Hintergrund ist auch zu sehen, dass die Gebarung der Nationalbank einer Überprüfung durch den Rechnungshof unterliegt, wobei dieser insbesondere zu prüfen hat, ob die Gebarung den bestehenden Gesetzen und den auf Grund dieser Gesetze ergangenen Verordnungen und sonstigen Vorschriften entspricht, ferner ob sie sparsam, wirtschaftlich und zweckmäßig ist.
Insgesamt geht das erkennende Gericht daher davon aus, dass es sich bei der Festsetzung der gegenständlichen Dienstbestimmungen I im Rahmen der Personalverwaltung der Österreichischen Nationalbank um Verwaltungshandeln handelt und daher eine Verpflichtung zur Auskunftserteilung besteht.
Gründe, die gegen eine Auskunftserteilung sprechen würden, kamen im Verfahren nicht hervor. Es ergaben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass die gewünschte Auskunft bei der belangten Behörde nicht verfügbar ist, die Auskunftserteilung die übrigen Verwaltungsabläufe beeinträchtigen würde, der Aufwand für die Zurverfügungstellung als unverhältnismäßig angesehen werden kann oder dass (gesetzliche) Verschwiegenheitsverpflichtungen einer Auskunftserteilung entgegenstehen könnten.
Die begehrte Auskunft wurde somit zu Unrecht nicht erteilt.
Zu B) Zulässigkeit der Revision:
Gemäß § 25a Abs. 1 VwGG hat das Verwaltungsgericht im Spruch seines Erkenntnisses oder Beschlusses auszusprechen, ob die Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG zulässig ist. Der Ausspruch ist kurz zu begründen.
Die Revision ist gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG zulässig, weil bisher noch keine höchstgerichtliche Judikatur zum Umfang der Auskunftsverpflichtung von beliehenen Unternehmen dahingehend, nach welchen Kriterien im Detail eine Zuordnung von Handlungen von Beliehenen zum Staat bzw. zu Verwaltungsaufgaben vorzunehmen ist, existiert. Dieser Rechtsfrage kommt grundsätzliche Bedeutung zu.
Es war daher spruchgemäß zu entscheiden.
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